Польша должна стремиться к усилению оборонного потенциала Европы, понимаемого как сумма оборонных потенциалов европейских стран, и использовать при этом инструменты Европейского cоюза. Увеличение европейских возможностей повышает шансы на сохранение мира в Европе, крупнейшим бенефициаром которого является Польша. Это будет также способствовать укреплению трансатлантических связей. Польша как ключевое государство для надежности глобального сдерживания со стороны США, а также обороны восточного фланга НАТО, в условиях ухудшающейся международной конъюнктуры должна проводить активную политику ради увеличения автономного потенциала сдерживания. А для этого потребуется прагматизм.
Юстина Готковская в своем аналитическом тексте принимает во внимание сильную политическую инструментализацию общественной дискуссии о европейской и внешней политике в Польше, почти полное ее подчинение потребностям сиюминутной, внутренней политической борьбы, а иногда и частным интересам либо антипатиям ее участников. Представленный ею диагноз международной ситуации не вызывает возражений. Мы становимся свидетелями ослабления американского лидерства, то есть политического, военного, технологического и морального потенциала Америки, который в последние десятилетия обеспечивал ей превосходство над оппонентами и предопределял роль мирового лидера. Нынешний кризис носит структурный характер, и он не был вызван политикой Дональда Трампа. Не следует также ожидать, что он будет разрешен в течение президентского срока Джо Байдена. Впрочем, многое указывает на то, что оба этих президента — лишь различные проявления одного и того же явления.
Положение Польши определяет Россия
Ослабление американского лидерства может иметь огромные последствия для положения Польши на международной арене. Наша страна — один из крупнейших бенефициаров Pax Americana, широко понимаемого как мир, формируемый под влиянием участия США в глобальной политике, в создании универсальных норм и международных институтов, ставших их проявлением. В последнее десятилетие ХХ века именно американское лидерство привело к преодолению ялтинского раздела Европы, объединению Германии и обретению Польшей независимости.
По окончании холодной войны Соединенные Штаты решили продолжить свое присутствие в Европе для того, чтобы она стала свободной, объединенной и мирной, а тем самым самодостаточной, то есть не нуждающейся в американских гарантиях безопасности. Фундаментом этой Европы должен был стать Североатлантический альянс, расширение которого на Польшу и другие государства Центральной Европы было инструментом, служившим для реализации этой концепции.
Однако мы в Польше часто забываем, что главным адресатом американской политики создания свободной, объединенной и мирной Европы была Россия.
Если бы та стала государством, способным к участию в демократическом процессе европейской интеграции и членству в НАТО, можно было бы считать, что у мира в Европе твердые гарантии. Военное присутствие американских сил в регионе утратило бы свое обоснование.
Документы, касающиеся взаимоотношений НАТО–Россия (сборник избранных из них под редакцией Роберта Купецкого и Марека Менкишака выпустил Польский институт международных отношений), показывают, что Россию не интересовало участие в осуществлении такой политики. Российские элиты сочли демократизацию своего государства угрозой для сохранения его в качестве бирегиональной державы. Вследствие этого Россия неизбежно должна была стать главным оппонентом объединения Европы и американской концепции европейского порядка.
Из этого следует весьма важное для наших рассуждений заключение. Роль Польши в американской глобальной стратегии является производной от американского подхода к России. Если бы та стала демократической, положение Польши свелось бы к роли одного из многих участников европейской интеграции с довольно ограниченным значением. Именно агрессивная политика Кремля делает нашу страну государством восточного фланга НАТО с самым большим военным и политическим потенциалом, важным союзником США в их глобальной стратегии сдерживания не только России, но и Китая.
Ведь американское глобальное сдерживание основано на предпосылке, что оба театра, в которые вовлечен американский потенциал — Европа и Тихоокеанский бассейн — объединены между собой общностью стратегических интересов Пекина и Москвы. Любая эскалация конфликта на одном из этих театров открывает окно возможностей для того оппонента, который доминирует над вторым, поскольку Соединенные Штаты не в состоянии вовлекаться в два крупных конфликта одновременно.
Спасительным средством в этой ситуации является усиление оборонного потенциала европейских союзников Америки. В частности, по этой причине инвестиции в возможности, позволяющие вести согласованное сотрудничество в области реализации американской глобальной стратегии — это то, как Польша может участвовать в поддержании мира в Европе, в том числе в Польше. На практике это означает развитие полного спектра обычных возможностей, исключая одновременно перспективу построения автономного европейского ядерного сдерживания.
Почему так происходит? Стратегия Соединенных Штатов основывается на ядерном потенциале, распростертом не только над Америкой, но и над ее союзниками, что делает США исключительно привлекательной для союзников державой. В этом отношении Китай и Россия далеко отстают от Америки, и даже пошатнись значение Вашингтона, он все равно не откажется от своего превосходства.
Даже если бы в следующих десятилетиях американская вовлеченность в Европе подвергалась бы переоценкам и реструктуризациям, то, пока существует необходимость в ядерном сдерживании России, США будут постоянно вовлечены в поддержание мира в Европе и сохранение статуса европейской державы.
Американское сдерживание — самый дешевый вариант
В дискуссиях вокруг т. н. европейской стратегической автономии звучат, впрочем, голоса, призывающие к построению европейского, автономного от американского, ядерного сдерживания, но они имеют мало общего с действительностью.
Ни одной из европейских ядерных держав (ни Франции, ни Великобритании) не было бы под силу расширить собственный ядерный зонтик на всю Европу.
Это потребовало бы огромных инвестиций в новые возможности, появление которых нарушило бы стратегическое равновесие и заставило Россию, а также Китай увеличить вложения в ядерный потенциал.
Однако если бы вдруг оказалось, что такое расширение необходимо, европейским странам пришлось бы понести расходы по модернизации этого потенциала. И тогда это составляло бы не 2 % ВВП, которые сейчас выделяются на оборону в бюджетах европейских государств, а, вероятно, около 6 % ВВП. Американский зонтик безопасности над Европой является (и останется) попросту самым дешевым из имеющихся вариантов.
Европе (вне зависимости от общественных настроений) придется инвестировать в собственные оборонные возможности, обеспечивающие автономную проекцию силы, которая, однако, должна будет применяться в качестве инструмента совместной трансатлантической ответственности за поддержание мира во всем мире, а прежде всего — в ближайшем окружении Европы.
Европейские правительства должны убеждать своих избирателей в том, что для укрепления безопасности континента и нивелирования риска вооруженной конфронтации на нем, вытекающего из ограниченных возможностей США, необходимо увеличение автономного оборонного потенциала Европы выше уровня стратегического сдерживания.
Однако европейский потенциал будет складываться из отдельных потенциалов стран-членов. Предложения о создании наднациональной армии будут оставаться фантазией, пока, к примеру, Франция не будет готова европеизировать свое постоянное место в Совете Безопасности ООН, а также подчинить европейским институтам свой Иностранный легион, солдаты которого присягают «служить верностью и честью Франции» и ее интересам, а не Европе.
Доминирование сильнейших — угроза для единства Европы
Так мы подходим к самой сложной проблеме в дискуссии о стратегической автономии Европы, то есть к процессу принятия решений, ведущему к применению силы, иными словами, к использованию этой автономии и демократического контроля над ним. Ключевые компетенции, определяющие цель и диапазон применения национальных вооруженных сил, остаются исключительной прерогативой европейских государств.
Тем временем процесс европейской интеграции де-факто застопорился. В настоящее время ее углубление путем договорных изменений невозможно из-за необходимости проведения затем ратификационных референдумов по меньшей мере в нескольких странах-членах.
Французский, голландский, ирландский, датский, а недавно и британский, связанный с Брекзитом, опыт подтверждает тезис о том, что любой референдум, расширяющий компетенции европейских институтов относительно стран-членов, закончился бы фиаско.
В такой ситуации мы будем постоянно иметь дело с попытками углубления интеграции внедоговорными методами, при помощи вердиктов Суда Европейского союза либо творческой интерпретации договоров Европейской комиссией, что в дальней перспективе грозит серьезным политическим кризисом с непредсказуемыми последствиями.
Изменить эту ситуацию было бы возможно лишь при условии ограничения влияния крупнейших европейских стран на процесс принятия решений о применении общеевропейской силы. В противном случае асимметрия политического веса быстро привела бы к присвоению европейского оборонного потенциала Францией и Германией и использования его для защиты не европейских, а французских либо германских интересов. Однако сегодня ничто не указывает на готовность этих элит к ограничению собственных устремлений и потенциала во имя построения общеевропейского дома. Дело обстоит противоположным образом.
Выход Великобритании из ЕС усиливает устремления Германии и Франции к использованию преимущества над другими участниками европейской интеграции для продвижения своих национальных интересов.
У этого преимущества есть как формальное проявление, заметное, к примеру, в механизме принятия решений в Европейском союзе большинством голосов, в котором после Брекзита усиливается дисбаланс, так и неформальное, например, в виде возрастающего французского и немецкого представительства в важнейших европейских институтах. Ни у одного государства Инициативы трех морей Инициатива трех морей, или Триморье — объединение двенадцати государств Европейского союза, расположенных в Центральной и Восточной Европе: от Эстонии до Хорватии и Болгарии. нет в них своих представителей на руководящем уровне.
Мы уже давно наблюдаем в Берлине и Париже тенденцию высказываться от имени Европы. В последнее время это было особенно заметно в поддержке канцлером Меркель завершения строительства северных газопроводов. В то же самое время немецкий министр иностранных дел Хайко Маас предложил ради повышения эффективности внешней политики Европейского cоюза принимать решения в этой области большинством голосов. Если бы его предложение было принято и это неформальное преимущество Франции и Германии нашло отражение в подобной процедуре, то эти две страны получили бы возможность навязывать свою политику всему ЕС, а меньшие государства-члены были бы автоматически маргинализированы.
Политика Германии в последние три десятилетия ставила целью получение Берлином роли главного контрагента России в Европейском cоюзе, а также посредника между Россией и государствами Центральной и Восточной Европы в целях достижения политического и экономического превосходства в регионе, даже ценой жизненных интересов безопасности своих союзников. То же, хотя и в меньшей степени, относится и к Франции.
Будет ли создание в Европейском союзе — где доминируют страны, проводящие, с точки зрения Центральной Европы, пророссийскую политику, — европейских вооруженных сил способствовать повышению их безопасности?
Стратегическая автономия — многоликий термин
Дискуссия о европейской стратегической автономии ведется в разных плоскостях и по многим направлениям. Может возникнуть впечатление, что это понятие настолько туманно, что в него можно вписать любой проект. В результате политики, дипломаты и эксперты, пользующиеся этим термином, часто говорят о разных вещах. Можно ли в этой дискуссии найти такую его интерпретацию, которая совпадала бы с польскими государственными интересами? Конечно!
Никто в Европе, кто мыслит рационально, не станет критиковать постулат о необходимости повышения оборонных возможностей европейских стран до такого уровня, который позволил бы предпринять самостоятельную военную операцию для противодействия региональным угрозам. Сегодня Европа без американцев неспособна к этому в принципе.
Уроком, который хорошо запомнился высшим европейским чиновникам, стала интервенция в Ливию в 2012 году. Тогда европейские члены НАТО высказались за применение силы, но вскоре оказалось, что эту военную операцию они в состоянии лишь начать. У них нет достаточных возможностей, чтобы эффективно провести и завершить ее без участия Америки.
Без американской поддержки, дающей возможность для разведки, слежения, обнаружения и ликвидации целей, потенциал европейских армий меньше, чем кажется.
Подавляющее большинство вооруженных сил европейских стран построено на предпосылке, что их применение будет связано с осуществлением союзнической миссии коллективной обороны с участием США.
Следует сознавать, что если бы дело дошло до сосредоточения американского оборонного потенциала на Тихом океане, то европейский театр действий оказался бы лишен ключевых возможностей.
Поэтому хорошо определенное развитие возможностей, позволяющих странам восточного фланга проводить более автономные оборонительные действия, должно получить поддержку всего Евросоюза. Но мы должны также осознавать, что развитие европейской оборонной автономии является еще и предметом сильной конкуренции за контракты и перспективы развития оборонной промышленности.
Мышление о стратегической автономии именно в категориях конкуренции можно обнаружить во Франции, где многие высокопоставленные руководители мечтают о крупном, организованном вокруг потребностей французской промышленности европейском рынке вооружений. Именно такое понимание этого понятия порождает противодействие, поскольку национальная оборонная промышленность — это также и инструмент экономической политики, генерирующий, в частности, рабочие места и инновации.
Оборонная промышленность всегда тесно связана с суверенной политикой страны. Так происходит хотя бы потому, что главным ее потребителем являются вооруженные силы национальных государств. Если к этому добавить такой аспект, как ограничения на экспорт вооружений, контролируемые государством, то ясно видно, что возникает еще и элемент внешней политики. Оружейные контракты, заключаемые между государствами — одна из самых давних составляющих международных отношений. Столь широких компетенций не хочет лишиться ни одно правительство.
Здесь можно сформулировать несколько рекомендаций для Польши.
Борьба за сохранение существующего порядка
Польша — один из самых больших бенефициаров международной системы, сформировавшейся после окончания холодной войны.
Естественной стратегической целью польской политики является максимальное продление тех условий, которые в течение последних 30 лет оказывали столь позитивное влияние на нашу безопасность и благосостояние.
Польша сможет и далее пользоваться оптимальными условиями для развития, если будет успешно бороться на международной арене за сохранение существующего до настоящего времени порядка, в соответствии с которым НАТО будет по-прежнему генерировать надежное сдерживание при помощи всех доступных инструментов, а Европейский союз, несмотря на политические и идеологические разногласия между демократически избранными в странах-членах правителями, будет способен проецировать европейское единство, и Соединенные Штаты останутся крупнейшей неевропейской державой в Европе.
Противодействие доминированию
Доминирование Франции и Германии в процессе европейской интеграции — явление, противоречащее интересам стран Инициативы трех морей, поэтому они должны сотрудничать в целях модерирования формирующейся асимметрии, которая в дальней перспективе будет угрожать всему процессу интеграции. Поскольку Польша является государством, без которого ни одна инициатива, адресованная региону, не имеет никаких перспектив, Варшава естественным образом будет обречена на проведение активной политики, мобилизующей страны Европейского союза и НАТО, расположенные между Балтикой, Черным морем и Адриатикой, а также Украину, Молдову и Грузию к совместной защите интересов на Западе.
В частности, по этой причине польским интересам соответствует такая модель принятия решений в Европейском союзе, в которой перевес Германии и Франции ограничен принципом единогласия. Она требует кропотливых и длительных переговоров, но в то же время предотвращает возникновение ситуации, в которой меньшие европейские государства были бы лишены возможности проводить собственную внешнюю политику.
Максимальное использование членства в НАТО и ЕС
В интересы Польши как флангового государства НАТО (а значит — страны в наибольшей степени зависящей от ключевых американских возможностей для политики сдерживания и для обороны Евросоюза) входит вовлеченность в развитие европейских возможностей: не альтернативных американским, а вполне сочетаемых с ними.
Возможно ли более тесное сотрудничество НАТО и ЕС в целях повышения оборонного потенциала Европы? Страны часто проводят разную политику в этих двух структурах, поскольку это инструменты, служащие различным целям их политики. Членство в международных организациях для каждой страны лишь инструмент проведения политики, а не самоцель. Там, где этот инструмент лучше реализует конкретные политические устремления государства, он используется для определения направления политики. Об этом должно помнить и польское руководство при проектировании польской внешней политики на ближайшие трудные годы.
Более тесное сотрудничество по линии НАТО–Евросоюз возможно и в некоторых областях весьма желательно, но его будет отнюдь не легко осуществить.
Одна из необходимых сфер сотрудничества — развитие автодорожной и железнодорожной инфраструктуры в странах восточного фланга, которая в принципе должна предусматривать двойное применение (dual use) — служить как для гражданских, так и для военных целей. К примеру, новые мосты, возводимые в Европе должны отвечать техническим условиям, предусматривающим возможность движения по ним тяжелой военной техники — несмотря на то, что для этого необходимо увеличить объем вкладываемых в них средств. Другим примером может служить финансирование научных исследований и внедрение инноваций военного назначения. Такие проекты не должны вызывать больших противоречий ни в ЕС, ни в НАТО.
Обеспечение региональных возможностей сдерживания
Самым невыгодным и опасным для Польши был бы сценарий, при котором конфликт на Тихом океане отвлек бы внимание Америки от европейских дел и лишил бы старый континент американских возможностей, критичных для обороны Европы. Такую ситуацию российское руководство, в свою очередь, могло бы счесть шансом на уничтожение НАТО и навязывание новой системы европейской безопасности — такой, в которой Центральная Европа была бы признана территорией с ограниченным суверенитетом. Россия смогла бы легче осуществить такую цель, если в Европе наступит паралич с принятием решений, Германия признает переговоры с Россией рациональным способом разрешения кризиса, а подвергшимся нападению союзникам откажут в политической поддержке и военной помощи.
Польская политика должна направлена на то, чтобы сделать реализацию этого наиболее невыгодного для нас сценария невозможной. В сотрудничестве с другими союзниками на восточном фланге НАТО, а также Турцией — страной, находящейся в похожем положении и обладающей гораздо более низким социальным порогом применения вооруженных сил, чем, скажем, Германия, — мы должны стремиться к достижению возможности автономного сдерживания на уровне ограниченной войны, а также формировать угрозу неконтролируемой эскалации возможного кризиса, настолько серьезной, чтобы потенциальный агрессор вынужден был считаться с огромной ценой агрессии против Польши.
Приоритетом для Польши должно быть расширение наземных сил и авиации, обладающих возможностями, обеспечивающими надежное сдерживание. Ведь при помощи морских операций Россия будет не в состоянии приобрести козырную карту для переговоров с Францией и Германией. Такие переговоры должны были бы касаться их политических уступок при помощи ограниченной войны, цель которой — занятие польской территории.
***
Целью польской внешней и оборонной политики должно быть противодействие наихудшему сценарию — сценарию навязывания Россией новой системы европейской безопасности. Для этого следует использовать все доступные инструменты, а особенно положение в регионе Центральной и Восточной Европы. Это потребует политической активности, а иногда и выхода из зоны комфорта, к которому польские политические элиты привыкли за последние 30 лет необыкновенно благоприятной международной конъюнктуры.
Перевод Владимира Окуня
Благодарим Ягеллонский клуб за возможность публикации.
